五、健全城鄉發展一體化體制機制，破除城鄉二元結構

城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須加快健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。

（21）加快構建新型農業經營體系。堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新。堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，加快推進農村土地承包經營權確權登記頒証，發展壯大集體經濟。穩定農村土地承包關系並保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，保護農民合法土地權益，賦予農民對承包地佔有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。建立健全土地流轉市場服務平台和糾紛調解仲裁體系，積極培育新型農業經營主體，鼓勵農民承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。鼓勵農村發展社區股份合作、土地股份合作、專業合作、勞務合作、投資合作，以及合作社的聯合社等合作經濟，扶持發展規模化、專業化、現代化經營，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業。

（22）賦予農民更多財產權利。加快農村集體經濟組織立法，保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份佔有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，固化農民在村裡的原有各項收益權，將集體資產折股量化到人（戶）。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，拓寬農民財產性收入渠道。在尊重農民意願和維護農民合法權益的基礎上，鼓勵引導有條件地方的農戶將集體資產所有權、土地承包經營權、宅基地及住房置換成股份合作社股權、社會保障和城鎮住房。建立農村產權流轉交易市場，促進交易公開、公正、規范運行。

（23）推進城鄉基本公共服務均等化。強化政府公共服務供給責任，以完善農村公共服務投入機制為重點，加強基層公共服務機構設施和能力建設，建立健全基本公共服務體系。按照城鄉發展一體化要求，以市、縣為單位制定基本公共服務均等化規劃、體系和標准，統籌城鄉基礎設施建設和社區建設。維護農民生產要素權益，保障農民工同工同酬，保障農民公平分享土地增值收益，保障金融機構農村存款主要用於農業農村，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。健全農業支持保護體系，改革農業補貼制度，加大對糧食主產區財政支持力度，逐步推廣糧食等重要農產品價外補貼機制。鼓勵社會資本投向農村建設，允許企業和社會組織在農村興辦各類事業。在總結蘇州城鄉發展一體化試點經驗的同時，選擇若干市、縣擴大試點。

（24）完善城鎮化健康發展體制機制。堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，加強城鄉規劃的引導，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，協調推進城鎮化和新農村建設。加強節約型城鄉建設，提升城鎮化發展質量，加快綠色生態城鎮、智慧城鎮發展。培育發展縣城、重點中心鎮和特色鎮。加強基礎設施建設、產業發展和公共服務，鼓勵特色發展、個性發展，增強綜合承載能力。推進城市建設管理創新，建立透明規范的城市建設投融資機制，根據中央有關規定，積極通過地方政府發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。推進具備行政區劃調整條件的縣有序改市。建立和完善跨區域城市發展協調機制。統籌建立區域協調發展的組織領導機制，積極推進全國區域協調發展體制創新試驗區創建工作。創新節約集約用地機制，在更高層次上推進工業向園區、人口向城鎮、農業向適度規模經營集中。創新人口管理，深化戶籍制度改革，推進農業轉移人口市民化。全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理